La neutralità costituzionalizzata tra rigidità normativa e gestione dell’emergenza

Analisi del rapporto tra il respinto art. 54a Cost., l’art. 185 cpv. 3 Cost. e l’art. 140 Cost. alla luce del voto popolare

1. Premessa e contesto post-elettorale

L’iniziativa popolare federale «Salvaguardia della neutralità svizzera (Iniziativa sulla neutralità)» proponeva l’inserimento nella Costituzione federale di un nuovo art. 54a, con l’obiettivo di ancorarvi espressamente il principio di una neutralità «permanente e armata». Il testo vietava l’adesione ad alleanze militari o difensive e l’adozione di sanzioni non deliberate dall’ONU, ammettendo un’unica eccezione alla collaborazione militare: la presenza di «un’aggressione militare diretta contro la Svizzera o di atti preparatori in vista di una simile aggressione».

Nettamente respinta da Popolo e Cantoni (con il 70,15% di NO e la totalità dei Cantoni contrari), la proposta si presta a un’analisi dottrinale che travalica il dato politico immediato. Il verdetto delle urne offre infatti l’occasione per comprendere le dinamiche costituzionali sottese al rapporto tra la norma proposta, l’art. 185 cpv. 3 Cost. (il c.d. diritto di necessità) e l’art. 140 Cost. (referendum obbligatorio), mettendo in luce le ragioni strutturali per cui l’ipotesi di una “costituzionalizzazione dell’eccezione” sia stata rigettata dal Sovrano elvetico.

2. L’art. 54a Cost. e il rischio di disinnescare l’art. 140 Cost.

La peculiarità del testo risiedeva nel fatto che esso non si limitava a proclamare il principio della neutralità, ma ne positivizzava minuziosamente i contenuti e, soprattutto, le sue eccezioni.

La norma operava secondo una struttura binaria:

Regola generale: divieto di adesione e di collaborazione con alleanze militari;
Eccezione: collaborazione espressamente ammessa in presenza di un’aggressione diretta o di atti preparatori.

Inquadrando costituzionalmente la soglia della cooperazione ammessa prima dell’inizio effettivo delle ostilità, la disposizione generava un primo e profondo paradosso sistemico rispetto all’art. 140 cpv. 1 lett. b Cost., il quale sottopone a referendum obbligatorio (voto a doppia maggioranza di Popolo e Cantoni) l’adesione a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali.

Se la Costituzione avesse autorizzato direttamente la cooperazione militare sostanziale in caso di “atti preparatori” (ad esempio: scambio di informazioni, condivisione dello spazio aereo, truppe, coordinamento operativo e interoperabilità), si sarebbe creata un’area grigia capace di disinnescare di fatto il passaggio dell’art. 140 Cost. Certo quest’ultimo definisce le condizioni per un’adesione formale e non la soglia oltre la quale una collaborazione, attualmente ammissibile per il Consiglio federale e ritenuta compatibile con la neutralità, potrebbe essere ammessa in base al diritto di necessità ed urgenza in caso di minacce concrete. Tuttavia, quale interesse o necessità vi sarebbe stata infatti nel sottoporre a voto popolare l’adesione formale a un’alleanza come la NATO, se l’art. 54a Cost. avesse già legittimato a livello costituzionale una partecipazione materiale della Svizzera alla medesima architettura difensiva prima ancora di un attacco diretto? La norma, concepita per impedire l’integrazione militare, poteva finire così, di fatto, per spianare la strada a una cooperazione sostanziale costituzionalmente avallata, extra neutrale, senza che fosse mai avvenuto un dibattito democratico ad hoc.

3. La “costituzionalizzazione dell’eccezione”: perché una struttura “Regola-Eccezione” era pregiudizievole

La tecnica legislativa adottata nell’art. 54a Cost. risponde a un modello diffuso nel diritto costituzionale, in cui una norma garantisce un principio ma stabilisce contemporaneamente le condizioni per derogarvi (un meccanismo analogo a quello dell’art. 36 Cost. per la limitazione dei diritti fondamentali o dello stesso art. 185 cpv. 3 Cost. per il diritto di necessità).

Tuttavia, applicare questa struttura alla neutralità in materia di difesa ha evidenziato effetti estremamente pregiudizievoli:

Il doppio effetto della positivizzazione: Da un lato, la norma pretendeva di limitare il potere pubblico vietando qualsiasi cooperazione in tempo di pace; dall’altro, una volta invocata la fattispecie derogatoria (“atti preparatori”), forniva all’Esecutivo un titolo costituzionale espresso per agire. L’eccezione, una volta scritta in Costituzione, finiva per essere normalizzata e dotata di una legittimazione superiore rispetto a un semplice atto di gestione esecutiva che può essere vagliato ancora dal potere legislativo e non da ultimo dal potere giudiziario.
L’irrigidimento ordinario a fronte della perdita di flessibilità straordinaria: Tipizzare le eccezioni in Costituzione riduce il margine di manovra istituzionale. Le crisi internazionali contemporanee si manifestano attraverso minacce ibride, graduali e asimmetriche che mal si adattano a categorie statiche. Definire preventivamente l’eccezione rischia di vincolare l’azione dello Stato quando l’emergenza reale non combacia perfettamente con la fattispecie astratta tipizzata dalla norma.

4. L’art. 185 cpv. 3 Cost. e la logica della necessità

Sul fronte opposto della gestione delle crisi si colloca l’art. 185 cpv. 3 Cost., che attribuisce al Consiglio federale la competenza di fondare ordinanze e decisioni direttamente sulla Costituzione per far fronte a «gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna».

La differenza sistemica tra le due disposizioni appare evidente:

L’art. 185 cpv. 3 Cost. disciplina un potere di reazione dell’Esecutivo di natura straordinaria, sussidiaria e temporanea per far fronte all’imprevedibile.
L’art. 54a Cost. avrebbe invece predeterminato a priori il contenuto materiale della neutralità, trasformando un’eventualità di crisi (la reazione ad atti preparatori) in una categoria ordinaria del testo costituzionale col potenziale di svincolare la Svizzera dalla neutralità, il cui risultato opposto è appunto la partecipazione ad un conflitto, in un momento in cui invece il diritto della neutralità espleta la tutela la Potenza neutrale.

L’intersezione tra le due norme avrebbe sollevato delicati problemi applicativi nella fase di escalation geopolitica, laddove una medesima situazione di tensione avrebbe potuto richiedere la qualificazione simultanea sia come «grave turbamento imminente» (art. 185 cpv. 3), sia come «atto preparatorio» (art. 54a).

5. Il problema della discrezionalità dell’Esecutivo e la giuridificazione della decisione

L’introduzione del concetto di «atti preparatori» nell’art. 54a non avrebbe eliminato la discrezionalità del Consiglio federale, poiché la valutazione di un rischio imminente si fonderebbe certamente su analisi d’intelligence (eventualmente anche di stati terzi) e valutazioni prospettiche per loro natura incomplete.

Tuttavia il rischio insito nell’art. 54a consisteva nella giuridificazione del discorso politico: l’Esecutivo avrebbe potuto giustificare decisioni controverse di cooperazione militare concreta non più sulla base di una scelta di opportunità politica poi soggetta a responsabilità di fronte al Parlamento in particolare, bensì si sarebbe potuto avvalere con ben più facilità di una doverosa e probabilmente blindata applicazione di una fattispecie costituzionale tipizzata, già approvata da popolo e cantoni.

6. Il paradosso della divergenza dal diritto internazionale della neutralità

L’aspetto più critico riguarda, secondo questa analisi, la spaccatura tra ordinamento interno e diritto internazionale convenzionale (in particolare le Convenzioni dell’Aia del 1907).

Mentre il diritto internazionale vincola lo Stato neutrale a precisi doveri di imparzialità e non partecipazione durante un conflitto tra Stati terzi, l’art. 54a avrebbe consentito un argomento per la Svizzera di dover cooperare attivamente con un’alleanza difensiva nella fase antecedente degli «atti preparatori», magari a conflitto internazionale già scoppiato anche se costituente una minaccia in realtà remota per il territorio della Svizzera.

Si sarebbe così potuta creare una pericolosa divergenza tra legalità interna e qualificazione internazionale:

Un’attività di cooperazione preventiva avrebbe potuto risultare costituzionalmente legittima all’interno della Confederazione;
La medesima attività sarebbe potuta essere interpretata sul piano internazionale come una presa di posizione (prise de partie) a favore di un blocco belligerante e vista come l’abbandono dello status di Stato neutrale, facendo scivolare più rapidamente la Svizzera nel conflitto.

L’autorizzazione costituzionale interna non avrebbe potuto costituire uno scudo nei confronti del diritto internazionale, attuando così un meccanismo contrario alla stessa volontà dei sostenitori dell’iniziativa.

7. Conclusioni: flessibilità istituzionale e risposta del Sovrano

Il confronto tra il respinto art. 54a, l’art. 185 cpv. 3 e l’art. 140 Cost. ha sollevato un dubbio che la costitualizzazione di una disciplina di neutralità fondata su eccezioni tipizzate avrebbe potuto produrre, proprio nelle fasi più critiche, esiti opposti rispetto alle intenzioni dei suoi promotori. Anziché blindare la Svizzera, la norma avrebbe indebolito le tutele democratiche, rigidificato la gestione in tempo di pace e fornito una giustificazione costituzionale espressa per interventi preventivi capaci di compromettere la posizione internazionale del Paese in caso di conflitto internazionale.

Respingendo l’iniziativa a schiacciante maggioranza (70,15% di NO), il Popolo elvetico ha confermato la validità dell’equilibrio vigente: una netta distinzione tra gli obblighi del diritto internazionale della neutralità (diritto della neutralità) e la flessibilità della politica di sicurezza (politica della neutralità), la cui gestione rimane affidata agli strumenti ordinari e di emergenza dello Stato di diritto che hanno sinora saputo garantire la salvaguardia e l’integrità territoriale del nostro Paese in situazioni di tensioni e finalmente di conflitti internazionali.